2025年11月中旬，在東部某市財政局債務金融科的科長李星面前，擺著一張記錄著當地幾家融資平臺的退出進度的表格：今年市級融資平臺要退出1家，縣區(qū)級別要退出4家，此外還有1家的隱性債務置換方案還在修改。

李星說：“這已經是融資平臺出清的第二年了。這個任務的重要性不亞于‘三保’（保基本民生、保工資、保運轉）。‘三保’屬于長期重要任務，融資平臺退出屬于階段性的重要任務。”

2024年8月，央行、財政部、國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會四部門聯(lián)合發(fā)布《關于規(guī)范退出融資平臺公司的通知》（下稱《通知》），要求在2027年6月之前，地方政府的融資平臺清零，地方政府隱性債務清零，城投公司退出融資平臺名單，剝離政府投融資職能。

2025年7月30日召開的中共中央政治局會議提到，要積極穩(wěn)妥化解地方政府債務風險，嚴禁新增隱性債務，有力有序有效推進地方融資平臺出清。

按照《通知》的要求，退出平臺有四個標準，分別是：融資平臺地方政府隱性債務已清零；融資平臺沒有金融債務，或有金融債務但已征得金融債務2/3以上份額的金融債權人同意退出；融資平臺已剝離政府融資功能，轉型成為自主經營、自擔風險的市場化經營主體，或合規(guī)注銷，由融資平臺本級人民政府或其授權部門出具說明；維護經濟金融生態(tài)穩(wěn)定。

李星看來，前兩條標準是融資平臺退出的核心要求，也是他工作的重心。在實際操作中，融資平臺退出就是被上級部門認定的隱性債務償還完畢，之后平臺公司仍然可以正常運營。

他說，這個過程中最難的是尋找增量資金來償還債務，去年財政部推出的一攬子化債政策落實的資金起到作用，但無法完全覆蓋地方隱性債務的風險。

融資平臺轉型進入深水區(qū)。行業(yè)更多關注的是，當“借新還舊”難以為繼，這場改革能否破解融資平臺不再為地方財政融資的困局？

李星認為，從表面看，融資平臺退出后將不再承擔給地方政府融資的責任，但作為地方國有企業(yè)，若財政有需求，融資平臺依然能找到路徑為地方政府和其主導的項目融資。“融資平臺能不能真正地實現退出，還是要看地方政府事權和財力是否能進一步平衡。”李星說。

出清潮

地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的經濟實體。這類實體具有政府公益性項目投融資功能，擁有獨立法人資格，具體包括各類綜合性投資公司（如建設投資公司、建設開發(fā)公司、投資開發(fā)公司等）和行業(yè)性投資公司（如交通投資公司等）。

通常，融資平臺公司通過舉債融資為地方經濟和社會發(fā)展籌集資金。但隨著融資規(guī)模不斷擴大，一些不規(guī)范行為逐漸顯現，使融資平臺成為隱性債務的主要承載主體，這些債務可能給經濟社會發(fā)展帶來潛在風險。

2010年，國務院發(fā)布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，開始全面清理規(guī)范地方融資平臺公司債務。2014年，國務院在《關于加強地方政府性債務管理的意見》中明確要求，剝離融資平臺公司政府融資職能，嚴禁其新增政府債務。2021年，國務院在《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中進一步提出，清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。

2025年6月24日，財政部部長藍佛安向全國人大常委會作報告，回顧2024年工作時披露，加快推進地方融資平臺改革轉型，融資平臺數量減少7000多家。

9月12日，藍佛安在國務院新聞辦舉行“高質量完成‘十四五’規(guī)劃”系列主題新聞發(fā)布會上表示，截至2025年6月末，超六成的融資平臺實現退出，意味著60%以上的融資平臺隱性債務已經清零，融資平臺改革轉型加快推進。

隨著任務時間臨近，各地仍在快速推進融資平臺出清。

中誠信國際研究院的數據顯示，11月3日至9日，有5家城投企業(yè)宣布成為市場化經營主體，較前一周增加1家，均屬于基礎設施投融資行業(yè)。這5家城投企業(yè)，包括江蘇2家，江西、四川、重慶各1家；主體評級以AAA級和AA級為主，各2家；行政層級方面，區(qū)縣級4家、地市級1家。

東方金誠公用事業(yè)一部執(zhí)行總監(jiān)周麗君對經濟觀察報表示，從全國范圍看，階段性進展已然顯現：超4500家城投企業(yè)退出融資平臺，近20個省份明確退出計劃，融資平臺數量較2023年3月末下降71%。尤其2024年底“6+4+2”化債組合拳（6萬億元專項債務限額、4萬億元五年化債額度、2萬億元棚改債務延續(xù)）推出之后，各地隱性債務化解壓力得到有效緩解。

方法

當前，不少地方財政部門在推動融資平臺退出時仍面臨多重阻力。“最棘手的是尋找增量資金化解隱性債務。”李星翻出一家待退出平臺的債務清單，上面標注著非標、租賃融資、定融等多種類型。銀行借款和企業(yè)債券能借新還舊，可是這些非標資金必須找增量資金償還。

當前地方政府化解隱性債務主要依靠置換債券，將隱性債務變?yōu)轱@性債務，但是對于許多地區(qū)來說，每年分到的額度不夠化解全部的隱性債務，這種情況就需要找到增量資金。這兩年，李星和他的領導既要幫本級的融資平臺尋找資金，也要幫助縣區(qū)的融資平臺尋找資金，對接上級部門，探尋政策的可能性，尋找增量資金。

但在他看來，在各種政策的限制下，融資平臺的融資功能在削弱，獲得增量資金的難度在上升。不久前，李星和地方融資平臺開了一次會，會議主要議題是解決資金的問題，但到整個會議結束，大家也沒有拿出什么有效的方法。

面對難題，李星和團隊找到另一條路徑：債務轉類。

地方債務分為四類：第一類是政府債務，即一般債和專項債，第二類是隱性債務，第三類是經營性債務（城投公司和國企），第四類是拖欠企業(yè)的賬款。其中，財政部門統(tǒng)計前三類，拖欠企業(yè)賬款統(tǒng)計由工信部門牽頭，債務化解是財政部門的事情。

李星說，債務轉類就是將隱性債務轉化為經營性債務。這個過程需要過幾道關：一是需要有現金流，二是需要“講故事”說服債權人和上級監(jiān)管部門。

李星坦言：“對債權人而言，原本有政府背書的隱性債務，要轉為沒有政府背書的國企債務，他們同意的難度極大。”他進一步說明，這類隱性債務的債權人涉及三類：一是銀行欠款，二是工程墊資，三是非標融資。

為此，李星所在的地方政府琢磨了諸多辦法來勸債權人同意，比如，先通過置換政府債券，償還一半債務額度，再將另一半債務額度轉為一般經營性債務。

除去債務轉類，李星還多管齊下，爭取和債權人達成共識，比如要求債權人接受利息減免、本金打折、以資抵債等條件。此外，還可以以當地優(yōu)質項目、資產、資源經營權為標的，邀請債權人共同開發(fā)，雙方約定未來數年收益按一定比例分成，債權人收益優(yōu)先用于償債，既避免了資產流失，又讓債權人有動力參與運營。

李星說，對于上面這些方式，一開始債權人都思慮重重，但是大多數債權人最后都能接受“及時止損”這一原則，化債方式逐漸起到了效果。

經濟觀察報也了解到，這些方法并不是在每個地方都可行，比如一些省市就不允許市縣使用債務轉類的方式化解隱性債務。

李星說，在隱性債務中有一些優(yōu)良的政策性金融機構的債務，利息很低、期限很長；但一些地方政府為了完成清退目標，化解隱債，只能去借利息更高、時間更短的資金置換原有債務，反而加重了政府的財政壓力。

周麗君對經濟觀察報表示，融資平臺債務主要分為隱性債務和經營性債務。針對隱性債務，化解舉措大致可以總結為財政化債、金融化債和資產資源盤活化債三大類。

一是財政化債：利用財政資金或發(fā)行政府債券，將高成本、不透明的隱性債務轉化為低利率、管理規(guī)范的政府顯性債務。

二是金融化債：依托銀行、AMC（資產管理公司）等金融機構通過市場化手段參與債務化解，實現債務非標轉標及展期降息，以時間換空間，常見模式包括貸款展期、債務重組、債轉股等。

三是資產資源盤活化債：盤活或變現存量資產（如出讓國有股權及閑置土地、廠房、商業(yè)物業(yè)等經營性資產權益），用其收益來償還債務。

如何防止新增隱性債務

隨著2027年清退節(jié)點逼近，融資平臺出清已進入沖刺期。李星告訴經濟觀察報，不少縣區(qū)的要求是到2026年只保留1家融資平臺。

周麗君認為，中央政治局會議提出地方融資平臺出清，說明城投債務化解及城投轉型已進入沖刺期，并進一步強調了城投企業(yè)市場化轉型的重要性，體現出中央對于隱債治理的決心，政策導向更具徹底性。本次出清的重點范圍為承擔政府融資職能的存量平臺，針對無實質經營業(yè)務、資產及現金流質量差、長期依賴政府補貼、經營管理落后的“僵尸類”“空殼類”城投企業(yè)，需徹底清理退出；針對有潛力的“轉型類”城投企業(yè)，逐步引導其剝離政府職能、實現市場化運作。

周麗君說，市場化自主運營轉型核心是徹底剝離政府融資功能，轉型為自主經營、自負盈虧的獨立市場主體。一方面要建立現代企業(yè)制度，完善市場化選人用人機制和業(yè)績導向的激勵制度，擺脫對政府行政指令的依賴；另一方面需要拓展市場化業(yè)務，比如參與城市更新、保障性租賃住房建設、產業(yè)園區(qū)運營等，實現從融資工具到城市綜合服務商的轉變。

在清退目標逐漸達成后，新的問題浮出水面：地方政府是否真的可以擺脫對融資平臺的依賴？

一名地方審計部門的負責人對經濟觀察報表示，其審計地方財政部門時就發(fā)現，這些年地方財政部門跟融資平臺金額的往來在增多。在財政收入面臨較大壓力，支出固化的情況下，地方財政對融資平臺的依賴度是在增加的。

該負責人說：“地方政府對融資平臺的需求也發(fā)生了變化。以前，地方政府借助融資平臺履行經濟建設職能，為基礎設施建設籌集資金；而現在，對融資平臺的需求則轉向了補充‘三保’等剛性支出。”

根據財政部問責通報，個別地區(qū)仍在新增隱性債務。比如，2025年4月，財政部公布關于六起地方政府隱性債務問責典型案例的通報，涉及黑龍江、吉林、云南、青海、內蒙古以及河南的部分市縣區(qū)。

8月，財政部又公布關于六起地方政府隱性債務問責典型案例的通報，此次披露的典型案例涉及隱性債務資金規(guī)模更大。其中廈門、成都、湖北兩地通過國有企業(yè)為城建項目墊資，造成大規(guī)模隱性債務新增，分別為683.96億元、614.08億元、103.85億元。

近日出版的《〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議〉輔導讀本》中，財政部部長藍佛安發(fā)表題為《發(fā)揮積極財政政策作用》的署名文章。藍佛安指出，“十五五”時期，將進一步落實好一攬子化債方案，做好地方政府存量隱性債務置換工作。推動建立統(tǒng)一的地方政府債務長效監(jiān)管制度，對違規(guī)舉債、虛假化債等行為嚴肅追責問責，防止前清后欠。加快推進地方融資平臺改革轉型，嚴禁新設或異化產生各類融資平臺。

周麗君說，城投企業(yè)與地方政府的歷史糾葛較深，需要防范退出平臺再次承擔政府融資職能的風險。首先，真“出清”的核心為政府融資職能的徹底剝離，需要在法律層面明確經營性債務與財政脫鉤；其次，財政、國資、金融監(jiān)管等部門應建立常態(tài)化監(jiān)管機制，排查變相融資行為；最后，地方政府應建立市場化運作體系，對轉型后的企業(yè)考核應聚焦市場化指標，且不得干預其日常經營決策。

應對當下的情況，李星希望中央能夠出臺一份化解融資平臺隱性債務的指引類政策，告訴地方財政部門化債的邊界在哪里，比如若是以資產資源化債，如何認定國有資產流失的邊界。

不久前，財政部披露了債務司成立的消息，李星所在的財政部門也傳出要單獨拆分一個債務科的動向，但李星已經下定決心，不去新成立的債務科，因為這些年地方政府債務化解的工作，推進難度太大。

（應受訪者要求，文中李星為化名）

（作者 杜濤）