文/陳永偉

專欄：超級市場

11月7日，英國《金融時報》爆出了一則大新聞：歐盟委員會正計劃放寬部分數字監管法規。據報道，歐委會已經擬定了一個“簡化方案”，并將在11月19日對該方案作出決定。目前，該草案仍在委員會內部以及與歐盟各成員國首都進行非正式討論，在正式通過之前，方案內容仍可能面臨更改。

有意思的是，《AI法案》（AI Act）也出現在了擬放寬的法規清單上。雖然《AI法案》名義上已于2024年8月生效，但由于多項條款需分階段實施，法案事實上尚未正式運行。例如，備受關注的“高風險AI系統條款”將于2026年8月才正式生效。在這種情況下，法案本身就要面臨修改，著實有些令人意外。

眾所周知，在數字經濟領域，歐盟素來以監管嚴格著稱。坊間曾有一個說法：在數字經濟發展上，美國負責創新，中國負責應用，而歐盟則負責監管。具體到AI領域，歐盟更是走在了監管前列。當中美等國還在積極研究AI立法的必要性、可行性等問題時，歐盟早早推進了相關立法進程，并率先通過了《AI法案》。而短短幾年之后，歐盟的立場就發生了如此重大的改變。這種先緊后松的逆轉，原因究竟何在？在修正之后，歐盟的AI監管到底會是什么樣？這對歐洲和全世界的AI產業發展會產生怎樣的影響？對于中國來說，這一事件又有何意義？

一、從緊立法的邏輯

要理解當前AI監管上的放松，首先要理解為何歐盟過去會采取嚴厲態度。許多AI從業者批評歐盟“自縛手腳”，認為在中美將AI視為競爭制高點、投入巨資發展AI的背景下，歐盟卻率先擬定嚴格監管法案，似乎不夠理性。但若從政策制定者角度看，這套思路背后其實存在值得重視的結構性理由。

第一，從經濟角度看，嚴監管契合歐盟以中小企業為主的產業生態。

長期以來，歐盟經濟結構以中小企業為主體：2022年，歐盟27國有約2430萬家中小企業，占非金融企業總數的99.8%，雇傭8490萬人，占就業的64.4%，貢獻了51.8%的經濟增加值。與大企業相比，中小企業缺乏大規模試錯能力和風險緩沖，一旦面對尚不成熟、潛在負外部性較強的通用技術，更傾向于希望規則明確、風險可控。如果監管過松，一旦出現技術失控、合規缺陷或算法風險，大量中小企業可能陷入困境，沖擊就業與產業基礎。因此，嚴格監管某種意義上是對這一脆弱生態的保護：以規則和合規機制托底，讓創新發展在可控軌道內推進。雖然這可能削弱AI產業競爭力，但從穩定與安全視角看依然具有合理性。

第二，從政治角度看，從嚴監管是歐盟維護數字主權的重要方式。

過去二十年，歐洲在搜索、社交、移動生態、云計算等關鍵技術浪潮中均未取得主導權，缺乏能與中美科技巨頭競爭的“技術旗艦”。在這種情況下，規則成為歐洲參與全球競爭的重要工具。

在嚴格規則下，本土缺乏大型科技企業反而成了優勢：反壟斷法、GDPR等法規看似“一視同仁”，在實踐中卻主要對美國與中國科技巨頭施加約束，而歐洲本土企業受影響較小。

在這樣的路徑依賴下，歐洲逐漸形成制度自信：既然無法成為技術中心，就努力成為規則中心。《AI法案》正延續了這種“制度性競爭策略”——通過構建最全面的AI治理框架，以“合規壓力”影響跨國企業，將歐洲價值觀嵌入未來的全球AI秩序。若這一策略奏效，即便在技術上不占先機，歐洲也能在全球治理中保持存在感。

第三，從文化角度看，嚴監管符合歐洲強調倫理與權利的傳統。

歐盟的治理邏輯并非憑空生成，而是源自長期的政治文化傳統。與美國強調個人自由、企業創新，中國重視國家協調和產業發展不同，歐洲更強調人格尊嚴、公共性和群體利益。這決定了其面對技術風險時更傾向“風險前置”，要求技術在廣泛應用前先被框定、被審查。

“預防原則”（Precautionary Principle）長期存在于歐盟的環境、食品、隱私立法中，也深刻形塑其技術監管邏輯。AI被視為可能影響勞工權利、弱勢群體地位、公共資源分配乃至民主程序的關鍵技術，因此必須提前建立“安全欄桿”。

從這個意義上看，《AI法案》不僅是技術法案，更是一部制度倫理法案，體現了歐洲的價值邏輯。

第四，從制度運作角度看，歐盟多國協商結構天然易導致監管趨嚴。

歐盟是由27國組成的復雜政治共同體，北歐強調隱私權，德國強調勞動保護與倫理邊界，法國強調國家戰略與文化自治，東歐強調政治安全，歐盟議會傾向推動更進步的監管。在多元立場的拉扯下，最穩妥、最容易達成政治均衡的，就是偏“安全側”的嚴格監管。

尤其當AI議題被納入“保護歐洲價值”這一政治敘事后，幾乎沒有政黨或利益集團敢于公開主張放松監管。某種意義上，“先緊后松”是歐盟這個政治結構內最可能出現的制度均衡。

二、放松法案的原因 

通過前面部分的討論，我們已經理解了歐盟為何在AI治理早期采取較為嚴厲的態度。那么，問題是：又是什么促使它在短短幾年內悄然轉向，對AI監管“松綁”？

第一，技術紅利顯現，“風險—收益”的對比開始發生傾斜，是促使歐盟態度轉向的首要原因。

在AI發展早期，風險遠比收益顯眼。深度偽造、數據濫用、算法歧視等問題層出不窮，而技術的經濟回報還不明確。歐盟傾向強調“預防風險”，對AI持高度警惕。但2023年以來，大模型能力飛躍，AI技術的實際效益逐步顯現。企業應用AI提升生產力，公共服務系統引入AI改造流程，法律、醫療、金融等行業開始實質性運用，釋放了巨大的效率紅利。創業活躍、資本加速涌入，AI成為“經濟變量”，政策關注的重心也自然隨之改變。歐盟議會經濟與貨幣事務委員會在2023年發布報告稱，若全面采用生成式AI，未來十年或可帶來1.2—1.4萬億英鎊的GDP新增量。AI從一個“風險議題”，轉變為“技術增長”與“政策競爭力”的戰略杠桿。

第二，AI技術變得“更可治理”。

在早期治理想象中，大模型是不可解釋的“黑箱”。系統難以預測，決策路徑不透明，AI生成內容真假難辨、難以追責，讓監管者倍感焦慮。但過去兩年中，AI對齊（alignment）、可解釋性（explainability）、可控性（controllability）等治理技術不斷取得進展。模型生成的內容更加可追溯、可闡釋，關鍵行為可以被及時識別并制止。行業也在建立自我規范，如大模型公司主動披露模型卡（model card），標注模型訓練的數據來源、偏好傾向、可能風險、關鍵參數等。這些實踐讓歐盟意識到：AI不是完全不可控的黑盒，而是一個可以在一定制度與工程架構下進行治理的復雜系統。治理能力越高，監管介入的必要性越低，便可以讓位于更大尺度的技術應用。

第三，制度邏輯從“預防原則”回擺至“比例原則”。

歐盟法傳統中最核心的監管理念之一，是所謂“預防原則”（precautionary principle）。即便風險未被完全驗證，也要基于科學預測進行前置防范。然而，這套邏輯在發展速度極快、變化路徑不確定的大模型時代面臨巨大挑戰。2023年后，大模型在能力上已快速超越監管假設，但其風險仍未在現實中大規模顯現，此時若仍以“最壞情形”為基準進行提前干預，反而可能導致錯殺創新，扼殺早期探索機會，造成制度失配。因此，歐盟決策者逐漸回到“比例原則”：只有當風險確實存在，并具有社會傷害性時，才可以與其相匹配地設計監管機制。監管不能“過度”，必須是“適度”的。這也意味著，監管者要回到“證據基礎”，而非僅憑焦慮制定規則。

第四，大國競爭壓力使歐盟意識到，在技術競賽中“慢一步”并不等于更安全，反而可能被淘汰。

歐盟一開始假設全球技術步調一致，因此可以率先立法、倒逼全球企業合規。但現實是，美國在基礎模型領域遙遙領先，中國也在應用端快速推進，而歐盟企業在高度監管框架下發展緩慢。AI技術是“超越式技術”（leapfrog tech），一旦起跑落后，可能永遠追不上。技術代差演化為產業代差、生態代差，最終可能轉化為治理能力落差與國際話語權喪失。與其等待完美監管體系，不如先保障本地創新生態健康運行。越來越多歐盟議員認識到：“監管是為了發展，而不是壓制發展。”

第五，歐盟內部政治格局變化，也影響了AI政策方向的轉變。

歐盟的政策博弈中，一直存在兩股力量：強調倫理風險的議會派，強調產業競爭力的執行委員會派。2023年以來，執委會在數字事務上的主導力持續上升；負責產業政策的委員會（如DG GROW）不斷表達對創新空間的擔憂，提出“監管應服務于市場主體的現實需求”。成員國也紛紛提出異議：意大利、西班牙、法國等國家希望“豁免開源模型”，德國強烈主張“不能管得太死”。2024年之后，議會中部分中間派議員轉向，原本較激進的條款遭遇反對，使得監管最終“軟著陸”。

第六，外部地緣政治施壓使歐盟不得不“退一步”。

歐盟早期對AI巨頭的立場強硬，制定出高標準、高合規成本的法律草案。而面對歐盟的“數字規訓”，美國科技企業一度采取配合態度。但2024年中期起，政治局勢變化，美國政府強硬反制，特朗普再次上臺后直接表示《AI法案》是對美科技企業的“打壓”，威脅歐盟若不修改相關條款，將采取對等報復。谷歌、Meta、OpenAI等企業隨即加大游說強度，不再配合歐盟AI道德治理框架，稱“無法負擔合規成本”，并停止部分合作項目。

多重壓力下，歐盟不得不進行政策回調，為AI創新與合規探索留出空間。

三、法案會調整什么？

那么，調整后的法案又會是什么樣？相比于原版，它究竟有哪些放松呢？從媒體目前釋放的消息看，已經明確會調整的內容將會有如下幾個方面：

第一是實施時間上的普遍延遲，一些重要義務的生效時間被推后。

本來，《AI法案》就被設計為一個嚴格、分階段的制度，對于其中每一項義務的生效時間，法案中都進行了嚴格的安排。但到了真正執行的時刻，歐盟開始意識到，這套精巧的時間表與歐洲企業的承受能力之間存在明顯落差。許多中小企業剛剛摸清規則便感到力不從心，而大公司雖然更有資源，卻同樣擔憂嚴格監管可能拖慢創新步伐。

于是，監管開始向現實讓步。執行節奏被放緩，寬限期的長度悄悄增長，原本計劃按部就班推進的義務，被調整為循序漸進，適時推動。尤其是對高風險系統、通用AI 模型（GPAI）相關義務的執行，將會采取更長的寬限期與更溫和的啟動方式。

第二是通用AI模型義務趨向于“弱化”，治理思路從政府監管主導轉向行業自律。

原版的《AI法案》要求所有高影響力的通用AI 模型必須遵守嚴格的透明度與治理義務，對于訓練數據來源說明、模型安全測試、能耗披露、風險緩解方案等，都提出了十分嚴格的要求。然而在立法完成后不久，歐盟就對這些嚴格的要求進行了放松。例如，歐盟方面現已明確，部分義務可由產業“代碼實踐（Code of Practice）”，即由企業、行業協會、技術組織共同制定的非強制性的、行業認可的操作準則替代，簽署行業準則者可獲得較寬松免責與更長的過渡期。與此同時，對基礎模型“分級管理”的力度也將出現明顯的弱化。簡而言之，新版法案可能在保留整體監管框架的同時，把強制的監管轉化為一套軟性的“示范—獎勵”模式，從強調政府監管更多地轉向行業的自律。

第三是處罰條款的實際執行向“警告優先”轉型，處罰力度將大為降低。

在原版的《AI法案》中，最吸人眼球的一項條款是對嚴重違規行為最高可以處以3500萬歐元或全球年營業額7%的罰款。但在后來的實踐中，歐盟的立法者逐步發現，這種高處罰策略不僅難以達到原來預期的威懾目標，反而可能會招來不必要的爭議（尤其是外交爭議）。在這種情況下，不少立法者建議將處罰的規定改為更為溫和而務實的“教育—整改—警告—處罰“的流程。目前，歐盟委員會與各國監管機構都明確指出，罰款將只是針對那些拒不合規或造成嚴重風險的企業實施的最后手段。可以預期，在新版的法案中，對于處罰的操作會施加更多的限制，它在保留威懾和象征意義的同時，具備更多的靈活性。

需要指出的是，除了以上目前已經比較明確的修正內容之外，還有不少正在醞釀、卻可以預期的松動方向。

例如，歐盟內部已經開始討論“高風險系統”的定義是否過于寬泛。在原版的法案中，教育、醫療、金融、就業等領域的AI 應用都被大面積納入高風險分類，但在實際應用中，許多場景并沒有想象中的危險。對于企業而言，這意味著不必要的重負；而對于監管者來說，這也會占用大量審查資源。因而，不少專家都建議，應該對目前的清單進行重新調整，以便讓監管重點真正集中在最需要關注的領域。

又如，《AI法案》的“域外效力”也可能會面臨很大的削弱。歐盟立法者在最初設計法案時，一度十分強調跨境監管，強調對海外企業的長臂管轄，但隨著與美國、日本等國的數字談判推進，再加上美國政府和硅谷公司的外部壓力，歐盟不得不面對一個事實：如果把域外義務設得太高，歐洲的市場會更封閉、談判會更困難，而其本土企業也很難在全球競爭中站穩腳跟。因此，未來在執行中，歐盟或許會選擇一種“務實版本”的域外監管，只對進入歐洲市場的產品做最低程度的要求，而不再逐項追究。

另外值得一提的是，歐盟立法者在總體上放松原版法案的各項規則時，也對某些條款和規定進行了強調。其中的一個典型例子就是“監管沙盒”。沙盒本來是配套機制，但隨著討論的深入，人們開始意識到它幾乎可以成為整個法案的運作核心。通過沙盒，技術可以在放松監管的條件下試點；企業可以邊試邊調，監管者也能邊看邊學。它讓所有人都能安全地“在泳池邊學會游泳”，而不是一上來就被推向大海。未來，沙盒機制將可能成為歐洲AI創新的主要舞臺，而不是邊角補充。

四、法案調整的影響 

可以預見，在AI技術突飛猛進、全球AI競爭如火如荼的背景下，歐盟對《AI法案》的調整，可能對歐洲乃至全球AI行業的發展都產生廣泛而深遠的影響。

第一，這將為歐洲AI創新生態重新“點火”，為本地AI發展創造條件。

過去兩年，歐洲科技界最擔心的一件事就是，《AI法案》可能讓本就脆弱的創新能力進一步被削弱。歐洲本就缺乏具備全球影響力的基礎模型企業，資本市場活躍度不高，創業環境也遠不如中美靈活。一旦監管過嚴，歐洲很可能在這場AI革命中被徹底邊緣化，淪為“規則的輸出者，而非技術的參與者”。

如今，《AI法案》的松動有望改變這一局面。從延遲實施到擴大“監管沙盒”，從軟化合規義務到強調“引導而非懲罰”，監管正試圖與創新保持同頻。歐洲的初創企業將不必在起步階段就背負沉重的合規成本，資本也不再因監管陰影而猶豫不決。而那些試圖追趕中美大模型進程的本地企業，也終于在更現實的制度框架下看到了成長空間。

如果說2024年《AI法案》的生效是一陣可能凍結歐洲AI創新的冷風，那么此次法案的松動則可能成為令整個生態重煥生機的一縷暖流。

第二，這可能改變全球AI競爭格局，使全球監管從單一規則主導走向多中心協作。

在《AI法案》立法之初，美國、日本、韓國乃至中國，都密切關注其是否會成為新一代全球數字監管范式。如果歐盟堅持嚴格執行原版條款，那么全球AI企業只要想進入歐洲市場，幾乎都必須按照歐盟標準訓練、部署和運營模型。這意味著，歐洲標準將事實上變成全球范圍內的“默認”標準。

然而，隨著歐盟態度松動，全球監管格局也隨之生變。美國仍將推進以市場為核心的治理路徑，日本與英國則強化“輕監管+創新試驗”的策略，中國則可能繼續強調產業發展與技術安全并重的平衡治理模式。由此，AI領域將不再由某一單一規則體系主導，而是形成多個“數字治理區域”：北美的市場導向治理、歐洲的價值導向治理、亞洲的產業驅動治理將并存、互動與競爭。

制度競擇將成為全球AI發展的一項新趨勢。

第三，這將使跨國企業的AI戰略更加靈活，加快全球技術擴散速度。

對于跨國公司而言，原版《AI法案》意味著極高的合規成本。企業不僅需為歐洲市場單獨定制模型版本，還需披露大量信息、接受頻繁審查。這不僅推高成本，也容易導致AI技術在歐洲的部署進程延后。

隨著法案調整，企業的合規負擔將顯著減輕，歐洲不再是難以進入的“高地”，而將成為一塊“可試驗、可調整、可共同學習”的制度空間。這將帶來兩個直接后果：

一方面，更多前沿模型將率先在歐洲落地，而不再局限于美國或亞洲；

另一方面，企業可在歐洲以更低成本測試不同應用場景下的模型性能，從而加快AI技術跨行業擴散。

這將顯著推動AI技術的全球傳播速度，不僅加快技術進步，也將促進AI在更多領域的普及和應用。

第四，這將推動全球形成一種“溫和監管”新范式，打破監管與創新對立的思維慣性。

過去十年，“監管越嚴、創新越弱”似乎成為許多政策討論中的潛在邏輯。《AI法案》剛提出時，這種擔憂更是被推至極致。

而此次歐盟的調整，有望提供一個新的治理樣本：監管不僅可以矯正偏差，也可以協同發展；制度的效力，不在于它是否“夠硬”，而在于它是否貼近產業的真實需求與演進節奏。

這一治理理念的變化將通過跨國企業、學術界和政策論壇逐步擴散至全球，使更多國家意識到：監管并非是為技術“戴上鐐銬”，而是要為技術“鋪設軌道”。

未來幾年，全球或將逐步形成一種更溫和、更平衡、注重“動態治理”的AI監管范式。而歐盟此次的制度松動，或許正是這一轉變的前奏。

五、結語 

歐盟對《AI法案》的調整，并不是一場轟轟烈烈的“廢舊立新”，也不是價值取向的動搖，而是一種更深層次的制度成熟——在宏大原則與技術現實之間，在風險保障與創新動力之間，歐洲逐漸意識到，面向未來的法律無法在第一次落地時就臻于完美。技術以指數速度前進，而制度只能一步步追趕；若監管不能適時調整自身姿態，終將淪為被時代淘汰的舊框架。

從這個意義上看，歐盟的“回調”，是“高標準監管”與“現實產業能力”之間的姿態轉變，是一塊緊繃的制度肌肉開始學會松弛。它承認一個事實：在人工智能這樣迅猛發展的領域，監管必須具備學習能力，允許自己暫時退后一步，讓技術、企業與社會共同探索更可行的路徑。

當前，中國也在推進AI相關立法。在此背景下，歐盟的調整帶來三點啟示：

首先，監管必須與產業發展階段相匹配。監管先行固然重要，但若在產業尚未形成核心優勢時就施加過重負擔，可能會過早壓制本土創新。

其次，制度設計應保留試錯空間。面對高速演進的技術生態，不應期待規則一勞永逸，而需避免把法律刻成無法調整的石碑，能夠在必要時“回調”和修正。

再次，“風險控制”與“創新自由”之間需要保持更細膩的平衡。中國既是全球最大規模的AI應用場景，也是技術迭代最快的市場之一，因此必須在促進發展與防范風險之間尋找動態均衡，而非二選一。

總體而言，歐盟此次調整猶如一面鏡子，照見了所有試圖為未來技術立法的國家所面臨的共同挑戰。它提醒我們：真正的監管，不是筑起高墻，而是架起通往未來的橋梁。好的立法，不僅要守住風險底線，也要讓創新穿越時代激流，駛向更光明的彼岸。