每天早晨八點到八點半之間，只要沒有其他事務纏身，東部某縣財政局負責人李歌（化名）都會準時走進辦公室。

 從家到單位的路上，他的電話就響個不停，大多是融資平臺打來的電話。等他到辦公室時，門外也早已有人在等候。他掃了一眼門外排著的人——本地國企以及平行單位負責人們。

 他清楚這些人的來意：要錢或者詢問撥款進度。

 若將李歌的工作內容分成三份，其中兩份是籌錢和還債，剩下一份才是其他的財政工作。

 縣級財政是中國財政體系中特殊的一環，一方面縣級財政能夠調動的資源是比較有限的；另一方面，縣級財政又要承擔大量的支出責任。

 2025年，在擴大內需、加大民生投入的政策目標下，這種支出責任還在增加。以剛剛出臺的消費貸貼息政策為例，按照政策要求，貼息部分的財政支出由中央和地方以9:1的比例分擔。經濟觀察報獲悉，不少地區將這“1”的支出責任壓實到了縣級財政。

 李歌所在的地區也面臨同樣的情況。李歌說，如今很多政策都要求地方配套資金，比如設施提標改造、養老等社會保障加強以及刺激消費等，這些支出很大一部分都會落到縣級財政。

 李歌說：“養老金標準一個人提高幾元錢，本級財政支出就要多出幾百萬元。最近上級要求給每個村增加一些公共服務項目，但沒有給配套資金，這也會讓全縣一下多出數億元支出。這類情況并不少見，每年都會發生好幾次。”

 在與同級交流時，李歌發現自己所面臨的壓力并非個例，不少基層財政人士面臨類似的境況：持續的收支緊張、每月發愁的“三保”（保民生、保工資、保運轉）支出以及幾乎需要以天為單位的資金調度，“有時候半夜兩三點醒了，一想到當天還要調度多少資金，就睡不著了。”

 2025年前7個月，中國經濟穩中有進，財政收支質量進一步提升。7月全國一般公共預算收入同比增長2.6%，其中，中央、地方收入分別增長2.2%、3.1%，月度增速均為今年以來最高，但縣級財政面臨的結構性壓力仍值得關注。

 作為一位基層財政工作者，李歌認為縣級財政的壓力不僅來自“總量”，更有其特殊性的結構性壓力，需要通過加快推動財稅體制改革來解決。首當其沖的就是財權和事權的匹配問題。李歌說：“對當下承壓的地方財政而言，解決事權與支出責任相匹配的問題變得尤為迫切。”

縣財政局局長的一天

 早晨八點十五分，李歌走進辦公室后先將一家國企的負責人請了進來，因為他記得這家企業有一筆借款即將到期，對方急著來詢問財政資金能否償還。這家國企是當地的融資平臺，其負擔的債務一般也由地方財政負責償還。

 接著進來的是一家平行單位負責人，負責人一進來就問：“我們的專項資金應該已經下達了吧，什么時候能撥？項目還等著開工。”

 李歌清楚，這筆錢早已被調劑用于其他緊急支出，只能允諾先撥付一部分資金。當地財政收支壓力較大，但凡能調動的資金基本都會被調動起來，即使是項目資金也會優先用于“三保”等事項。但項目也不能不啟動，只能先撥付少量資金讓項目啟動起來，后續再“走一步看一步”。

 平行單位負責人對這個答復不是很滿意，但也清楚縣里的財政狀況，只能先離開。

 接待完訪客后，李歌帶著這個月的財政報表，來到縣長辦公室，匯報當月收入、必須保障的支出等情況。其中重點要回答的問題是：“三保”要多少錢、哪些債務需償還、哪些資金能到位……

 李歌說：“除了縣長，我還要定期和縣委書記和分管財政的常務副縣長等主要領導匯報月度財政情況。”如今縣領導對財政運行情況非常重視，幾乎每個月都有領導在外想辦法融資。

 還未處理幾件事情，轉眼已至中午。

 在食堂吃完午飯后，李歌利用午休時間召集相關部門開會，討論當月所需的剛性支出金額，主要包括“三保”支出、債務還本付息等。李歌算過，當地每月剛性支出大約為8億元。

 隨后大家就根據資金需求，匹配有可能調動起來的財力：上報的融資項目能到位多少、需多長時間，還能向上級國企和財政部門爭取哪些支持……

 開完調度會，李歌又把幾家國企負責人召集起來，梳理當前項目投融資情況，包括哪些項目近期能放款、遇到什么難題、需什么支持才能推進。這種梳理會具體到哪家金融機構報了哪些項目、審批進度如何、資金最快何時到位等。

 李歌需要頻繁召開這類調度會以實時掌握資金的到位情況。

忙完這兩件大事，再穿插處理日常事務，一下午又過去了。

 因為晚上要有一場對金融機構的公務接待，李歌匆匆結束手頭工作，趕赴接待點。對大多數縣區而言，金融機構提供的項目融資也是資金的重要來源，因此需要慎重對待。一個晚上，他帶金融機構實地參觀了數個項目，直至十點半，才回到家。李歌說，晚上八點半能到家就算早的。

 李歌每天都要緊盯資金調度，還要預備上級臨時安排的緊急需求。此外，他還需要準備大量材料，以應對上級部門和頻繁來檢查的監管部門。這些日常工作讓李歌在周末加班已成常態。

縣財政局局長的思考

 對李歌而言，當前財政工作的重點，是如何把有限資金用好，確保各單位、各項目正常運轉，這極度考驗財政局局長的智慧。

 他說，簡單算一筆賬就會發現當地財力仍存在缺口：當地僅“三保”支出每月就需3.5億元以上，但實際每月收入只有約1億元。

 如何彌補差額？這需要財政部門及上級部門的運作能力。比如，此前不少地方會通過挪用專項資金和專項債的方式彌補差額。2025年6月，審計署公布對9省地方專項債券管理使用情況的審計結果，發現各類問題金額1325.97億元。其中92個地區擠占挪用651.8億元，主要用于“三保”、償還國企債務等；7省虛報支出完成情況464.35億元。經濟觀察報報道，2025年上半年多個省份加大了對專項債資金使用的管理力度。（見往期報道《專項債，豈敢挪用！》）

 李歌說，但很多上級下撥的專項資金只存在于賬面，實際賬戶中往往沒錢，因為已經被體制結算和債券利息扣抵完了。

 體制結算指的是上下級財政部門之間資金往來的結算機制，比如縣對市、市對省上解的稅務收入。以企業所得稅為例，中央與地方的分成比例是6∶4，地方留成的四成再在省、市、縣（區）三級間分配。這四成稅收一般先留存于縣區國庫中，每年結算時，基層財政再按照比例上解稅款。

另一方面，縣區還會從上級獲得轉移支付和各類專項資金。但如果地方未完成上解任務，上級財政就會從本應下撥給下級財政的轉移支付和專項資金中扣減。比如某縣一年爭取到上級專項資金和均衡性轉移支付20億元，上級按12個月分批撥付。如果縣區財政未完成上解任務，上級政府便會從該縣爭取到的資金中扣除。

李歌說：“眼下地方收入緊張，基本難以完成上解任務，爭取來的資金經常被上級扣回。”在年度財政結算時，用于上解的資金和債券付息往往能把上級專項和均衡性資金抵扣殆盡，最終地方可用的財力只剩下實際稅收、非稅收入及土地收入。

李歌所在的縣全年可用財力不到30億元，但每月“三保”支出至少3.5億元，僅這一項全年缺口就近10億元。 

在李歌看來，縣級財政收支緊張與整體財政收支的緊平衡相關，但也有不少是財政機制問題帶來的影響。他希望能盡快推動相應改革，以緩解地方財力困境。

首先亟須平衡地方事權與財權財力。李歌說，地方政府的很多債務，都是因為上級部門指定項目但匹配資金不足而帶來的。面對上級指定的項目，縣區級財政只能自己先籌集一部分資金啟動項目，后續資金則靠借款維系。有時，上級部門也會撥付啟動資金，但后續支出責任則全部落到縣區一級。

李歌說，這類政策往往不是財政部門推動的，而是由其他平行廳局委辦“壓”到縣區業務局，業務局上報分管縣領導后，領導再調度財政部門解決的。“雖然財稅改革一再強調事權與財權（或財力）要匹配，但現實來看，這些問題遠非財政部門能決定的。”

從黨的十八屆三中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度”到2024年《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中明確“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，財權與事權的匹配就是財稅改革的重要目標。

李歌認為，當前地方財政面臨的難題很難靠自身破解，必須依靠更高層次的改革推進，特別是事權與支出責任劃分改革、國企改革等。

（作者 杜濤）