國資穿透之痛：從國資委到三級子公司的數據突圍

經濟觀察報關注 2025-08-15 20:47

經濟觀察報記者王雅潔

一筆8.6億元的工程款，在一家基建央企的合并報表中“蒸發”了三個月——直到它最終流向一家失信供應商的賬戶，觸發了穿透式監管系統的紅色警報。

這是2025年國務院國資委推進“全級次、全鏈條、全過程、全要素”穿透式監管以來，捕捉到的數起風險案例之一。

這起案例，刺破了國企監管的薄弱環節之一：當資產規模持續攀升時，有時候，國資系統仍看不清錢去了哪里。

2025年6月，在株洲地區的國資委智能大屏上，31萬條資金流在實時跳動。

實時更新的光軌背后，是多次通過穿透式監管檢測出的數據“黑洞”。例如，2023年，一家市屬三級公司通過獨立ERP（企業資源計劃）系統掩蓋5000萬元預付款逾期，導致全年1.2億元資產損失。

這不是個例。2024年審計署對國有資產管理審計情況顯示，在審計過程中，審計署發現了資產資金管理薄弱，使用績效不佳的問題，主要表現在三個方面：一是資產閑置浪費，二是違規轉讓出借，三是資金管理不嚴，涉及金額較大。

下沉基層，一家能源企業的倉庫里，同一批煤炭在7套系統中被稱作3種不同資產。

周姓物流負責人表示，財務系統記為“存貨”，物流系統標注“在途物資”，供應鏈平臺卻顯示“待驗收”。

5月15日，國務院國資委全面深化改革領導小組2025年第一次全體會議首次明確提出要有序建立智能化穿透式監管系統，切實提升監管效能。

穿透式監管的概念較早出現在金融領域，2016年10月國務院辦公廳公布的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》提出采取“穿透式”監管方法，整治互聯網金融行業各類違法違規活動。

2025年，國資監管系統打算構建的智能化穿透式監管系統，直指央企和國企全級次子企業的穿透式監管。

在重慶，“國資智管”系統將1901戶企業核心業務數字化率一度提升至98%；在航天科技集團，科研數據被劃入“監管黑箱”（科研數據使用過程不透明，難以被外部監管機構直接觀察），但資金流必須全域透明。

國務院國資委一名官員向經濟觀察報表示：“穿透不是要勒住企業的脖子，而是握住那根看不見的風箏線?！?/p>

經濟觀察報獲悉，目前，國務院國資委正在全面推進“全級次、全鏈條、全過程、全要素”穿透式監管體系，一場前所未有的數據革命正在國資系統內部展開。

另一名國務院國資委人士認為，穿透式監管的核心是“看得清、控得住”，而非“一管到底”。

以株洲為例，當地正嘗試劃定“監管負面清單”，市場競爭行為不予干預，但資金安全紅線必須全域穿透。

這場靜默的數據革命，正在重新定義“放得開”與“管得住”的邊界。

“跳動”的資金流

在株洲市國資委智能監管指揮中心，一塊巨型屏幕上跳動著密集的資金流圖譜——31萬筆支付記錄如血管般延伸至當地國資系統內的相關末梢子公司。

2025年6月上線的株洲國資國企資金監管系統，首次讓株洲市國資委副主任肖冬亮看清了“資金到底去了哪里”。

他說：“過去連二級公司的錢都盯不全，現在連三級子公司一筆超合同額的工程款都能實時預警?！?/p>

2023年的一次審計檢查，至今讓肖冬亮心有余悸。

株洲市屬某集團下屬三級公司一筆5000萬元的貿易預付款逾期未回款，而集團上報的月度資金報表卻顯示“一切正?！?。直到對方企業進入破產清算，風險才暴露。

一名當地市屬國企副總經理說：“三級公司用獨立ERP系統做賬，數據從不向上同步。等層層報表匯總到集團，已是兩個月后的事。”

當年的審計記錄顯示，僅2023年，類似因數據滯后導致的當地資產損失已達數億元。

更大的痛點在于“監管失效”。

2024年，株洲市城發集團財務部長易谷秀發現，一家合作多年的建材供應商突然被列入失信名單，而子公司仍在向其支付貨款。

易谷秀表示，自己所在的企業，連對方企業信用變化都不知道，更別說穿透三級公司去攔截付款。

彼時，株洲市5家國企累計有1475家合作企業存在風險，但當地國資委既無實時數據接口，也無智能篩查工具。

轉機來自2025年3月的一場改革。

湖南省將“大數據防治隱性腐敗”列入省委首批重點改革任務后，株洲市紀委與市國資委成立聯合專班，目標直指“全級次穿透”。

第一步是“拆墻”。

技術團隊在調研時發現，在一家企業內，就能存在數套異構系統：用友NC、SAP、金蝶并行，子公司甚至用Excel臺賬應付檢查。每個系統數據口徑不同，連“應收賬款”的定義都有三個版本。

株洲市國資委統一將“合同編號”“支付對象”“銀行流水號”設為三大關鍵標識字段，強制所有系統按標準輸出數據。

第二步是“AI織網”。株洲國資國企資金監管系統構建了18項風險指標模型，例如“超合同支付”自動關聯施工進度，“對私轉賬”比對員工親屬關聯企業。2025年4月，該系統試運行首周便發出預警：某三級公司向一家注冊資本僅50萬元的勞務公司單筆支付2000萬元。經核查，該勞務公司實際控制人為子公司高管親屬。

至2025年6月20日系統上線時，該系統已歸集2023年以來的31萬筆支付記錄，涉及資金超8000億元。監管響應速度從“按月”壓縮至“分鐘級”。

上述當地市屬國企副總經理表示，自己所在企業，過去迎檢需準備超千頁紙質資料，如今系統10分鐘生成合規報告。

集團數據貫通

2025年3月，上述能源企業財務負責人徐佳明，在月度經營分析會上遭遇了尷尬一幕：集團總部下發的“全級次穿透監管”指令要求實時上報資金流向，但他的團隊卻仍在手工匯總7套系統的數據。

他說：“采購系統顯示已付款，財務系統卻查無此賬，最后發現是子公司用獨立ERP做的賬，數據根本沒同步。”

該能源企業是西南區域的重要煤炭采購平臺，年交易規模超200億元。然而，其信息化建設卻如同“打補丁”，2010年上線SAP財務系統，2015年引入用友供應鏈模塊，2018年并購的物流公司仍在使用金蝶K3，而基層煤礦甚至依賴Excel臺賬。

上述周姓物流負責人說：“最離譜的是，同一個‘煤炭庫存’，在財務系統里叫‘存貨’，在供應鏈系統里是‘在途物資’，到了物流系統又變成‘待驗收煤’?！?/p>

徐佳明翻出2024年審計報告：因數據口徑混亂，公司當年合并報表延遲45天，導致集團誤判西南區域煤炭儲備，超采30萬噸，造成6000萬元資金占用成本。

他認為，更大的風險藏在業務鏈深處。

2024年9月，一家與其長期合作的貿易商突然被列入失信名單，但企業采購系統仍自動向其支付了1.2億元預付款。

轉機來自2025年集團的“數據貫通”命令。

第一仗是強制統一數據標準，集團要求所有子企業系統按標準輸出。第二仗是搭建“數據中臺”。系統引入校驗模型，例如“付款金額大于合同價”自動觸發預警，“供應商與員工姓名相似度大于70%”提示關聯交易風險。試運行首月，系統查驗出某煤礦向高管親屬控制的企業集中采購的線索，涉及金額2.8億元。

截至2025年6月底，該能源企業已完成5.6萬筆歷史數據清洗，核心業務數據貫通率達92%。

數據權與經營權的“楚河漢界”

并非所有企業都能接受這種“透明”。

上述能源企業總經理表示：“現在買根鋼管都要審批，項目推進出現了新障礙。”

他負責的貴州電廠項目因“超合同支付”被系統攔截3次，工期延誤兩個月。最終集團與之協商：對境外項目、金融衍生品等高風險領域實施實時監控，而對基建、采購等常規業務改為“T+1”抽查。

上述總經理認為，更深的矛盾在于考核機制。

2025年半年報顯示，上述能源企業因數據治理投入增加管理費用3200萬元，但同期風險損失下降1.7億元。

徐佳明說：“總部集團仍按傳統財務指標考核我們，數據治理的‘隱性收益’根本體現不到績效上?！?/p>

經濟觀察報獲悉，這一問題在其所在的央企集團2025年內部調研中，曾被多次提及，但目前尚未有調整方案。

同樣的問題也存在于其他國企和央企中。

全級式穿透管理推廣初期，一家基建國企以“商業機密”為由拒絕開放采購數據，地方國資委人士親赴談判：“我們可以設置分級權限，涉及戰略投資的數據僅向省國資委開放，但資金安全紅線必須全域監管?！?/p>

最終達成一致：該系統開放9類資金數據，但技術研發賬戶暫不納入。

還有“權責重構”的問題。

一家建筑企業原財務總監說：“子公司付筆工程款都要被市里預警，我們還怎么靈活經營？”

上述國務院國資委人士認為，株洲的解決方案可以借鑒，比如推進分類監管，對高風險企業實施高頻核查（如每月審計資金流水），低風險企業則減少干預。

盡管穿透式監管能覆蓋的資金場景越來越多，但上述地方國資委人士表示：“真正的穿透才剛開始?！?/p>

2025年7月，一家國企境外子公司通過離岸架構投資光伏項目，因當地數據隱私法限制，資金最終流向無法追蹤。

該國企綜合辦公室主任說：“這類項目占我們監管盲區的60%以上，只能依賴事后審計?！?/p>

在寧夏國資委的穿透式監管平臺上，全區278戶國企的1711個銀行賬戶雖被實時監控，但重大投資決策仍依賴人工上報。“比如企業收購一家科技公司，系統能看到資金流出，卻無法判斷技術估值是否合理。”

寧夏國資委相關負責人表示，下一步將打通投資評審系統，對“三重一大”事項實施全鏈條存證。

穿透的邊界

2025年4月，中國人民大學國有經濟研究院副院長楊繼東在《國有企業數字化監管的有效性研究》報告發布會上說：“穿透式監管不是一時興起，而是對過去十年國企改革痛點的集中回應。”

國務院國資委此次發力，基于多重考量。比如風險傳導失控，相關央企境外資產因數據斷鏈形成的風險敞口；比如監管滯后失效，在傳統“報表監管”模式下，重大風險平均發現周期達3個月，有能源集團甚至因數據孤島未能及時發現子公司5.6億元的關聯交易。此外，改革倒逼升級：隨著國企混改深化，股權結構復雜化使得“影子股東”“隱形控制”問題凸顯，穿透式監管成為厘清權責的關鍵工具。

上述國務院國資委人士認為，國務院國資委“穿透式監管”新規全面落地，央企迎來一場前所未有的數據革命。這場變革背后，既有監管層對系統性風險的深度憂慮，也有企業對經營自主權的現實焦慮。

該人士表示，即便方案明確，但還有商榷之處。

2025年7月，一家建筑央企國際業務部總經理在座談會上發問：“當我們在境外的合資公司因當地數據法規無法回傳信息時，算不算監管失??？”

對此，一名國資人士現場回應：“穿透式監管不是萬能鑰匙，境外數據需通過區塊鏈存證等變通方式解決，但核心紅線不能突破?！?/p>

還有創新成本的痛點。

武漢大學經濟與管理學院教授李青原在2025年4月的研討會上說：“若對商業一類（競爭類）國企管得過細，可能扼殺其市場響應速度，與‘原創技術策源地’的政策目標背道而馳?！?/p>

上述國務院國資委官員表示，這場監管革命遠未結束，在“放活”與“管好”間，想走好這根鋼絲，要掌握好平衡，明確穿透式監管框架的核心爭議，究竟在哪些方面。

盡管穿透式監管已覆蓋大部分境內央企和國企，但一家央企總會計師認為，真正的挑戰才剛開始。他說：“我們現在能看到資金流水，但還看不懂業務實質。比如某筆海外并購溢價30%，系統只會報警，卻無法判斷是戰略需求還是利益輸送?！?/p>

該總會計師認為，上述局限也暴露在審計過程中。

2025年6月，該總會計師發現，下屬子公司通過“循環貿易”虛增營收15億元，交易結構藏在合同補充協議里，AI（人工智能）模型只能抓取主合同數據。

截至2025年8月，上述總會計師所在央企，已經為穿透式監管投入超10億元，攔截風險交易逾300億元。

上述國務院國資委官員表示，目前，穿透式監管的核心爭議點主要體現在以下幾個方面，比如監管訴求和企業痛點之間的博弈、風險可控性和數據治理成本之間的矛盾、權責清晰化和經營靈活性之間的平衡、全局可視化和境外合規沖突之間的把控等。