自8月16日國務院辦公廳發布《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（下稱“84號文”）至今已有一個多月時間，PPP（政府與社會資本合作）咨詢市場開始出現變化。

84號文出臺后，萬商天勤律師事務所高級合伙人祝詣茗接到了大量關于存量PPP項目的相關問題咨詢，來咨詢的既有地方政府的也有社會資本方，祝詣茗長期從事PPP咨詢業務。“我們參與和見證的這些也都只是非常小的一小部分，可見PPP項目熱度的回歸。”

高峰時期，PPP管理庫項目投資總額超16萬億元，覆蓋能源、交通、水利、環保、醫療等幾乎所有公共服務領域，而這其中的大部分項目都變成了存量PPP項目。

祝詣茗認為，84號文為16萬億元存量PPP項目注入一劑“強心針”，成為存量PPP項目新的行動指南，重塑了參與各方的信心。

但對存量PPP項目的持續推進，仍有一些具體的問題需要落實，需要各地方政策的進一步細化。

在參加了幾場存量PPP項目交流會后，祝詣茗發現，當前市場關注點主要集中在一般債券、專項債券、中央轉移支付如何介入項目；如何完善績效考核指標；各方如何實現“互惠讓利、降本增效”；提前終止的項目如何移交；已簽訂貸款協議但未放款項目問題如何解決；社會資本如何較為體面地退出項目；項目公司如何破產清算；政府如何合法接管項目；超概10%的項目如何竣工驗收使項目合法化；投資存量PPP項目應注意哪些事項以及如何搭建交易結構等。

首個省級PPP存量項目建設運營方案

84號文就存量PPP項目面臨的問題提出了解決的思路和辦法，要求保建設、穩運營、財政“托底”、政策傾斜，同時要求地方政府協同行業主管部門、金融機構、實施機構對項目“逐一施策”，壓實組織責任。

84號文下發后不到一個月，2025年9月8日，甘肅省審議通過了《甘肅省人民政府辦公廳關于印發規范政府和社會資本合作存量項目建設運營實施方案的通知》（以下簡稱“《甘肅省實施方案》”），這是84號文發布后首個省級人民政府公開發布的貫徹落實細化文件。

9月10日，《甘肅實施方案》公開，該方案重申并細化了84號文的重點內容，包括：政府應依法按合同履行付款義務，禁止拖欠、嚴禁挪用；金融機構應支持PPP存量項目融資需求，已簽約的及時放款，未簽約的不得無故終止；運用一般債券、專項債券等資金支持PPP存量項目建設；政府應將績效評價結果與政府付費嚴格掛鉤。這對于存量PPP項目緩解融資難、還款難問題具有積極意義。

大成律師事務所高級合伙人黃華珍表示，甘肅省提出了貫徹落實84號文的幾項新舉措：一是成立省級工作專班，明確界定各部門職責分工，有利于PPP項目順利推進；二是建立項目臺賬、依風險分類管理，有利于項目統籌管理；三是探索建立融資專戶制度，有利于解決紓困資金的后顧之憂；四是建立激勵機制申報和評審制度，有利于促進項目自謀出路脫困；五是細化退出機制，有利于打破項目僵局；六是強化專業管理，有利于存量項目整體盤活。

黃華珍判斷，84號文要求地方政府特別是省級人民政府落實PPP項目的主體責任和屬地責任，建立完善相關管理制度，甘肅省實施方案發布后，預計后續會有更多地方政府發布存量項目相關規范文件。

法律咨詢業務變化

隨著84號文的實施，祝詣茗發現，近一個月內，存量PPP項目的熱度開始回升，市場的法律服務咨詢業務需求出現變化。

祝詣茗最近參與的兩個項目在84號文出臺后都發生了新的變化，其中一個是北方某污水處理廠PPP項目中水回用業務的再談判。

祝詣茗介紹，當時因為水廠收入和運營成本基本持平，社會資本已經準備放棄這個項目。但在84號文落地，存量PPP不確定性大幅減少的基礎上，該污水處理廠進行了一系列協調，拓寬了收入，項目運營收益得到提高。

比如，該污水處理廠將處理達標并經過嚴格檢驗的中水通過廠區內植物的灌溉、污水處理池的沖洗及脫泥設備的清潔等進行廠內循環，通過與住建部門、園林部門、環衛部門等簽訂中水利用協議將中水用于城市地面清掃、公共綠化澆灌等園林市政城市服務，將“廢水”轉化為有經濟價值的“活水”，不但構建了“分質供水、按需回用”的水資源循環體系，經初步測算，預計每年還能節省水資源費用近百萬元。

祝詣茗認為，雖然增量資金量總額不大，但是項目也從持平到有收益了，并且隨著未來產品使用體量越來越大，收入會越來越高。她說，在84號文的推動下，原本拖延驗收以延遲支付可行性缺口補助的項目開始加快竣工驗收、財政審計的節奏；未放款的項目，在與金融機構的溝通中取得了較為可喜的進展。

這些新增的市場空間不僅加大了對法律服務咨詢業務的需求，也拓寬了咨詢業務的覆蓋面。目前法律服務咨詢業務出現了大量新增的業務項目。比如協助投資人做存量PPP項目的法律盡職調查；情勢變更或不可抗力下的再談判；協助社會資本、政府方與金融機構協商雙降；幫助實在執行不下去的項目開展再談判提前終止等。

84號文提出，推動PPP項目降本增效。社會資本方要綜合采取創新運營模式、引入先進技術、改進管理手段等多種方式，持續提高項目公司運營專業化水平，合理壓減運營成本；要結合項目實際情況，靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產等多種方式，有效提升項目收益。

祝詣茗認為，PPP各方應該抓住這個84號文出臺的時機，通過再談判等方式實現存量PPP項目的提質增效。

（作者 杜濤）