經濟觀察網 記者 王雅潔 在國家礦業立法咨詢顧問李顯冬看來，戰略性礦產資源的供求關系矛盾，已成為制約我國實施資源安全戰略的“卡脖子”問題。

7月21日發布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）表示“完善戰略性礦產資源探產供儲銷統籌和銜接體系”，這是繼最新版礦產資源法提出“戰略性礦產資源”之后，頂層再次對此提出要求。

李顯冬是中國地質大學（北京）特聘教授，原中國政法大學國土資源法研究中心主任，也是礦產資源法歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國法學家江平全程見證并親身參與了國家礦產資源法的每一次修訂過程。

他對經濟觀察網記者表示，我國正處于工業化發展的關鍵上升時期，十四億的人口基數和全球最大的工業制造體量使國內戰略性礦產資源的消費量連年翻升，戰略性礦產資源總體消費量已接近全球工業化國家消費量總和。如果不解決供求關系矛盾，將對我國相關產業及經濟發展產生嚴重影響。

李顯冬說：“當前的首要任務是找礦。只要找到了大量新的礦產地，增儲上產交給市場，不存在任何難點和障礙，政府無須介入。”

經濟觀察網：三中全會《決定》提出“完善戰略性礦產資源探產供儲銷統籌和銜接體系”，礦產資源法修訂最新版里也首次新增過“戰略性礦產資源”概念，特別強調戰略性礦產資源的增儲上產和安全保障問題，這一次再提戰略性礦產資源，具有哪些深意？有關部門想要在這個時間節點上，解決哪些問題？

李顯冬：當前，新一輪科技革命和產業變革深入發展對礦產資源產生了新需求，戰略性礦產資源成為全球關注的焦點，左右著戰略性新興產業的發展方向。

戰略性礦產資源是國民經濟的基礎和尖端科技的支柱，是支撐國家重大戰略工程的關鍵原料。研究表明，我國正處于工業化發展的關鍵上升時期，十四億的人口基數和全球最大的工業制造體量使國內戰略性礦產資源的消費量連年翻升，戰略性礦產資源總體消費量已接近全球工業化國家消費量總和。

我國戰略性礦產資源的供求關系矛盾已成為制約我國實施資源安全戰略的“卡脖子”問題，為了解決這一問題，在《礦產資源法》等有關立法之中，必然得有所體現。

本次《礦產資源法》（修訂草案）二審稿對礦法制度進行了全面的修訂和夯實，雖對戰略性礦產資源的概念、種類并未明確規定，但戰略性礦產資源的地位在法律和政策上，可結合2016年,原國土資源部組織完成的《全國礦產資源規劃(2016-2020年)》解析和理解戰略性礦產資源的界定。

大宗性、短缺性、關鍵性、安全性、國防需求和發展新能源新材料的需求，都是定義戰略性礦產/關鍵礦產的主要依據，各國視國情不同或任務不同,自主選擇相應礦產納入清單，均可謂戰略性礦產資源。

下一步，需要解決的問題包括：

第一，當前的首要任務是找礦。只要找到了大量新的礦產地，增儲上產交給市場，不存在任何難點和障礙，政府無須介入，才能給戰略性礦產資源提供足夠的找礦空間。

找礦是一個大面積、小成本、小隊伍、快進出的勘查活動。沒有空間或空間太小、探礦權成本高是找礦大忌。

與此同時，還要完善礦業權制度，強化對戰略性礦產資源的保護，鼓勵單位和個人向自然資源主管部門提供探礦權區塊來源并提出出讓申請，明確戰略性礦產資源原則上不得壓覆，完善與礦產資源勘查開采相適應的礦業用地制度。

第二，加強礦產資源勘查開采管理，完善勘查開采許可制度，維護勘查開采活動秩序。

第三，健全礦區生態修復制度。例如增加“礦區生態修復”一章，明確礦區生態修復責任主體，鼓勵社會資本參與礦區生態修復，要求采礦權人編制礦區生態修復方案并按照方案進行礦區生態修復，采礦權人按規定提取礦區生態修復費用。

經濟觀察網：從“探”的角度來看，戰略性礦產產業鏈最顯著的短板之一，其實就在于礦產勘查，也就是礦業產業鏈最前端的找礦環節。目前戰略性礦產資源勘探，究竟存在哪些問題？是人才儲備不足，還是技術問題？

李顯冬：人才儲備和技術或許有待提高，但目前探礦難還是難在融資。這里涉及兩個層面的問題需要解決：

第一，必須明確探礦權的權利本質。探礦權和采礦權作為礦業權雖然已經被先后寫入《物權法》和《民法典》之中，其用益物權的地位雖然已經以法律的形式得以確認，但探礦權的權利本質尚未明確。

探礦權作為用益物權，是礦業投資方能形成的資產，不是國家對礦產資源予以行政審批而產生的收益。國家所有礦產資源的收益包含在資源補償費與資源稅（已并入新資源稅）中，歷史上一直是“坑口稅費”，開采出來時才收繳。探礦權作為用益物權與行政許可權發生沖突時，私權利是抵御公權力濫用的最后一道防線，所以用益物權亦稱“定限物權”。

而在我國過于強調“行政優益權”，行政許可權一直處于絕對優勢，用益物權往往被淡化。

目前探礦權面臨壓覆、退出、不予延續、不被保留、不被增儲、不被轉采、不予補償等不作為和亂作為以及受到各種侵權時，用益物權的私法屬性嚴重缺位，得不到充分的法律救濟。

所以，如果探礦權的權利沒有在礦法修改中明確和強化，社會資本參與找礦突破和增儲上產的積極性難被激發，構建勘查資本市場將只能停在口頭階段。

第二，必須成熟應對探礦的高風險性。探礦過程周期長、找礦失敗率高、資金需求甚巨。

探礦權人想把探礦權出讓合同的利益轉化，就要充分利用礦業權的經濟屬性，吸引社會資金，實現投融資雙方風險與收益的平衡。當然，這需要“風險投資”方面金融法律制度的配套完善。

經濟觀察網：有企業建議，是否可以成立風險勘查資金用來完善“探”這一環節，這是否可行，為什么？

李顯冬：這里要區分“風險勘查資金”的公法私權屬性。勘查是一種市場活動，改革過程中，早已從政府計劃中分離出來，政府已退出除“特定的戰略性礦產資源”外的勘查市場。

如果找礦由政府基金專營，違背了市場配置資源的基本方針。這里指的市場配置資源，不是招拍掛，而是企業用自己的資本、技術和人才，通過市場來配置礦業權資產，政府的責任只體現在礦業權轉讓辦理法律手續上。

礦業權制度的系統目的功能在于吸引社會投資開發礦業。礦業企業投資的目的在于盈利，投資人期待的是多主體分擔風險、共享收益。世界各國多主張采取風險勘探的方式進行探礦，中國也應采“對賭期權基金”探礦模式，來開展探礦及相關礦業投資融資。

為吸引更多市場主體和資金進入礦產資源風險勘查領域，推動我國礦產資源勘查開采秩序良性發展，非戰略性礦產資源之外的礦產資源在探礦權設置上，應堅持讓市場在資源配置中起決定性作用。

礦產勘查項目高風險、高投入、長周期，應允許探礦權人獲得高回報收益，才能激勵更多市場主體進入高風險礦種的勘查領域，探明更多資源儲量。

上述模式有利于解決目前礦業融資難的問題,也能合理分散礦業開發風險以確保投融資雙方的權益分配。

理解了探礦權出讓合同的高風險、高回報與高收益并存的屬性,把握風險市場的經濟規律，才能多層次匯聚社會資金解決礦產資源融資難題，通過合約規定分散風險，契合市場經濟的發展趨勢，促進礦產資源開發。

我國探礦權法律制度的建構只有建立在“法治系統思維”的理念基礎上，合理發揮政府、企業、金融組織的作用,才能徹底解決礦業融資難的問題。

經濟觀察網：再從“供”和“儲”的角度看，國內的戰略性礦產資源的供需矛盾由哪些因素導致？如何評價國內當前戰略性礦產資源的需求保障結構？

李顯冬：受全球性通貨膨脹、能耗雙控以及原材料供應需求失衡等多因素影響，大宗商品價格持續上漲，國內戰略性礦產資源的供需安全形勢嚴峻。

目前礦產品對外依存度普遍較高，進口來源相對集中，國內找礦投資政策環境激勵不足，海外投資找礦遭遇多重困難，戰略性礦產資源循環利用不足。

面對復雜國際形勢和國內市場需求，我國戰略性礦產資源行業應當爭奪國際話語權、提升國際競爭力，對外借助優勢礦種形成進出口聯動協調機制，對內激發礦業市場活力，挖掘戰略性礦產資源勘探和開發潛力，鼓勵礦業企業“走出去”，加快形成國內、國際雙循環的新發展格局，維護國家能源安全。

經濟觀察網：從渠道構建上看，下一步，中國應如何拓展多渠道、多形式的戰略性礦產海外供應鏈？

李顯冬：我國有關管理部門的策略之一，是提升找礦勘探與綜合利用技術，勘探重心繼續向我國西部與海洋地區轉移，發掘出一系列可靠的戰略性礦產資源儲備基地，并完善相關政策支持、法律支持和財政支持。

策略二是“走出去”，制訂長期戰略，在戰略性礦產資源供應鏈的上游、中游、下游同步擴展影響，資源出口方面優先保障國內需求，減少我國對部分國家進口資源的過分依賴。加強海外投資、吸納海外資源，擴大我國資源供應體系規模，增強海外資源自主開發和持續供應。最終實現資源來源多元化，擴大進口來源國數量，均衡各國市場份額。

經濟觀察網：對于重構中國戰略性礦產資源海外供應鏈，還有哪些建議？比如是否可以增加國外權益礦份額，減少商品礦進口？

李顯冬：從完善礦產資源法律法規系統的角度看，應盡快完善緊缺性礦產資源規劃體系，強化頂層設計，制定諸如高純石英、鋰等緊缺性礦產資源的專項規劃，制定海外礦產資源勘查開發的專項規劃。

在布局戰略性礦種全產業鏈創新攻關方面，亟需梳理礦產資源全產業鏈關鍵技術清單，設立重大專項開展全鏈條創新，加強與國際先進礦業公司的技術合作，引進和消化吸收先進技術。

在海外投資布局時，須考慮全產業鏈布局，建立海外礦產資源與國內產業需求的對接機制。下一步，為了提高中國戰略性礦產資源供應安全與穩定，并增加國外權益礦份額、減少商品礦進口，業內也有幾條參考路徑：比如增加國外權益礦份額，加大在“一帶一路”沿線國家的礦業投資；減少商品礦進口，逐步提高權益礦份額，避免過度依賴單一國家或地區；增加權益礦份額，提高供應鏈穩定性，但完全依賴權益礦可能不夠靈活，還會引起國際貿易摩擦，所以還是要制定長期規劃，逐步提高權益礦份額，確保供應鏈的安全性和靈活性。

這些都需要國際法律規范子系統來保駕護航。構建戰略性礦產資源現代產業體系時，也要有相應法律法規子系統予以保障。

經濟觀察網：對于“完善戰略性礦產資源探產供儲銷統籌和銜接體系”，還有哪些其他建議？

李顯冬：《民法典》的系統目的功能在于充分發揮市場機制，有關部門已經提出建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對措施，推動轉出地和承接地利益共享，建設國家戰略腹地和關鍵產業備份，加快完善國家儲備體系等等。

總而言之，只要涉及完善戰略性礦產資源探產供儲銷統籌和銜接體系方面的問題，均須先從法律制度層面予以確認與保障。