研究員 韓青

不久前，在經濟觀察報主辦的第二十一屆（2024）藍籌年會上，新供給經濟學研究院創始院長賈康作了《鞏固經濟向好局面中的財政、貨幣政策與房地產調控》的主題演講。賈康認為，貨幣政策不能單獨決定房地產市場的景氣水平，房地產在深度調整之下，應標本兼治，治本為上，這是關系到改革深水區一個非常關鍵的命題。對于房產稅，賈康稱要有戰略耐心，大方向上來說，我們又決不能回避這個問題。在中央指導之下，從長遠來看，要積極創造條件，尋求合適的時機，在深化改革中酌情擇時推進房地產稅改革和相關的配套改革。

黨的二十屆三中全會上通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中明確指出，“完善房地產稅收制度”。

有關對于房地產稅最早的決議，是在十八屆三中全會上提出的“加快房地產稅立法并適時推進改革”。至今，已經過去11年，二十屆三中全會再一次提出對于房地產稅的推進意見。這意味著，房地產稅已進入正式規劃、系統安排、均衡統籌的階段。

房產稅征收是一個老話題。對于房產稅改革的討論，在過去相當長的一段時間里，一直在財產稅概念的范疇內，財產稅為轉移支付稅類型，是對擁有多套住房者予以課稅，稅款支出與繳納方沒有直接關聯。討論較多的方案是，首套自住房免征，從第二套起征，征收稅率隨著套數增多也越來越高。

然而這種征收方式帶來的負面效應也顯而易見，全國人大對多輪方案進行了否決，核心是幾乎所有方案本質上都是重復征稅，并且存在重大漏洞。

如果對所有住房征收房產稅，需要與基本土地出讓金統籌平衡，不能既收高額土地出讓金，又收房產稅，二者存在重復征收的關系；如果采用累進制征收辦法，第一套、第二套免征房產稅，對第三套及以上住房征收房產稅，會造成對高收入群體繳納高額所得稅之后的有一次重復征稅。同時還會導致大量拋售房產現象出現，導致第三套住房持有數量急劇下降，那么征收房產稅無從談起，甚至還會以假離婚方式分戶持有房產等等種種避稅現象的出現，使稅收效果達不到目的。

相反的是，在世界范圍內，經濟成熟穩定且發達的地區，房產稅是地方財政的命脈之一，擁有者即交稅，有些國家的房產稅占財政收入的50%左右。

但是此房產稅非彼房產稅。在這些地區，房產稅是用來建造和改善與房產所有者直接相關的小學、初中和高中等基礎教育，治安、環保、交通等公共服務的基礎稅源。房產稅的征收和使用充分體現了“受益稅”的性質；本著“誰受益、誰納稅”的原則，體現稅收與服務之間的對等與公平。比如，美國地方政府的主要稅種就是房產稅，起到了對于教育、治安、公共衛生等與居住生活直接相關的支柱作用。各州有區別，但大體相同。房產稅稅率和使用完全通過公共選擇機制加以確定，充分體現了房產稅“取之于民”“用之于民”的基本原則，屬于受益稅，而非財產稅。

因此，建立科學合理的房產稅政策并將其回歸受益稅，對于未來房地產行業高質量發展有著最為重要的意義。?

房地產困境與地方財政困境的根源

現在的地產行業困局是如何造成的？地方財政的困局是如何造成的？

第一個原因，1994年分稅制之后，雖然一定程度上加強了中央對經濟的調控力，但由于財稅改革不到位，以及過度重視地方政府的GDP考核，促使地方政府逐步從“稅收財政”走上“土地財政”。土地拍賣，價高者得，土地出讓金越高，如此“滾雪球”式的反復疊加，使得土地價值透支，寅吃卯糧。同時，房價也越來越高，房地產金融化嚴重，已經嚴重脫離了住房的本質。

用土地出讓金代替房產稅，又沒有將土地出讓金帶來的財政收入納入稅收管理體系，同時又寅吃卯糧，是導致中國地方財政成為阿喀琉斯之踵的根本原因。

第二個原因，現存的房產稅是福利分房向市場化轉型不徹底，形成的“半成品”。

在1998年住房市場化之前，公房的管理、子女教育等均為統一安排，1999年住房市場化之后，延續了公房管理的思維與理念，對于房產稅僅涉及營業性、經營性房產征收房產稅，對于居住性質的住宅未做制度性安排。住宅市場化之后，內地以香港房地產模式為主，預售按揭、土地拍賣等導致土地金融化，對于住房財產稅的征收，缺乏系統的、長期的考量與安排，忽視了對于房屋保有環節的設計。

自2013年底起，中組部發文規定不能簡單把經濟總量和增長速度作為干部提拔任用的唯一標準。隨著2014年《中華人民共和國預算法》修訂案出臺，財政預算“四本賬”正式明確，但政府性基金預算管理存在疏漏之處，收支項目不合理，土地財政與地方債務存在著巨大關聯。對于土地財政的路徑依賴持續，2020年對于土地出讓達到高點44%；若考慮土地相關稅收后，土地財政依賴度上升至50%左右，2020年達到高點55%，地方財政對土地的依賴程度持續加深。目前，連續兩年土地拍賣收入持續下滑。2022年土地財政缺口凸顯，測算的廣義缺口規模超2萬億元。

也就是說，扭轉“土地財政”現狀，已迫在眉睫，不僅需要國家對土地制度和征用辦法予以修訂和完善，更需要促進地方政府從“土地財政”，回歸健康、可持續的“稅收財政”模式。

房產稅改革的討論，已持續十余年，需要有一個通盤考量的解決方案，解決懸而未決的房產稅問題。

先立后破，建立兼顧現在與未來、系統化且可持續發展的房地產稅政策

我們的建議是，設立科學、合理、透明的基本土地出讓金與房產稅政策，改變寅吃卯糧的土地財政透支做法；同時，建立房地產的貨幣政策與地方財政均衡發展體系，實現房價、資產保值與房產稅、土地財政、土地出讓金的最優博弈與轉換。

首先，要建立起基于新政策下的兩套房產稅機制并存，老房與新建房劃斷，新房新辦法，老房老辦法，新房要交房產稅，所以不能收取高額土地出讓金，只交把生地變成熟地的基本土地出讓金；老房子不交房產稅，土地使用權到期后，按照新辦法繳納房產稅，在新房、舊房并存的情況下，妥善解決新舊銜接的問題。

新房是以基本土地出讓金和房產稅為基礎，僅以三通一平的基礎費用作為土地成本，為新房的房價回歸大眾能消費得起的正常價格創造基礎條件。同時，稅收從“開發環節”轉向“保有環節”。基本的土地出讓金也要納入房產稅管理架構，不能再作為城投基金。房產稅的重點支出方向以教育、環保、治安等與大眾民生直接相關的領域為主。在購房之后，每年繳納房產稅，以支定收，按照誰支出誰受益的原則，讓納稅人看得見、摸得著，形成“取之于民，用之于民”的良性循環。

對土地使用權未到期的老房，雖然不征收房產稅。但老房物業費與房產稅有功能重疊部分，在土地使用權到期后，繳納房產稅時應將與物業費重疊功能部分扣除。物業費屬于公共服務費用，不應該具有營利性，并嚴格監管和網上公示。

其次，打破二元對立思維，對于房產稅的征收，應采取無差別征收，只要交稅就是私有的，不交稅就是公有的。

再次，兩套政策之下必然帶來新房與舊房的巨大價格差異，所以對新房的買賣要進行嚴格管理，鼓勵用老房子抵押購買新房子，實現以舊換新，既可以達到穩定資產價格的目的，實現老房子保值，又解決了購買新房的資金問題。對于完全獨立購買新房，要設置相應的限制條件，而且要求全款。這樣用幾十年甚至更短的時間，就可以實現完美的新舊模式轉換，完成房地產市場的平穩過渡。

同時，要運用數字科技和金融科技，設立更加智能和科學稅收模型，對于復雜的個人居住信息予以甄別，征稅辦法核定到個人，通過區分子女人數、贍養老人的情況等，實行不同的辦法，對于階段性的豁免機制作出精準的判斷，類似于我國基本養老社會保障制度的設計，使得房產稅管理公平、公正、透明。使得新舊兩套政策和交易體系有序的過渡交替，逐步實現制度的平穩過渡，最終實現完美轉換。

最后，在新舊房產制度過渡期間，房產稅的主要增量在新房，所以，要大力發展于以教育為核心、兼顧職住平衡的大面積的優質房產，滿足現在及未來大量多子女、多人口家庭的剛性需求。因此，在城鄉建設高質量公立中小學校，并圍繞著學校建設大面積的別墅式用房，或舊城改造建設大面積平層住宅，將是新房產稅源的主要來源。

當前，房地產經濟處于低谷期、轉型期，如果土地出讓的制度安排沒有根本性的調整與安排，按照以往模式，維持土地拍賣價高者得的現狀，而不考慮長期的、穩定的稅收因素，決定了這個短期性的做法是無法延續的。晚轉不如早轉，長痛不如短痛。地方經濟的良性發展，需要在地方財政與房地產之間架起一道穩固、安全的橋梁。房產稅回歸受益稅是可行之道。