4月23日，北京市律師協(xié)會四層，薛起堂召開了一場關(guān)于存量PPP項目的研討會。這也是北京市律師協(xié)會組織、薛起堂召集、主持召開的第三場關(guān)于存量PPP項目的研討會。薛起堂是北京市惠誠律師事務(wù)所高級合伙人，同時擔(dān)任北京市律師協(xié)會智庫PPP研究組組長。

如此頻繁地召開座談會，是因為薛起堂認(rèn)為在PPP進(jìn)入存量項目的時代，律師會有更多市場機(jī)會。

PPP即政府與社會資本合作，從2014年開始到現(xiàn)在已經(jīng)推動十余年。2022年之后，進(jìn)入PPP新機(jī)制階段，因為大量文件的廢止，萬億級存量項目處于無規(guī)則可依的階段。同時，因為地方財政的緊張，導(dǎo)致存量項目出現(xiàn)較多的糾紛問題。

薛起堂說，由于財政部PPP項目管理庫取消，缺少相關(guān)部門的統(tǒng)一管理，所以PPP存量項目出現(xiàn)很多糾紛，如政府方支付問題、合同糾紛問題等。這些都需要專業(yè)的PPP律師介入。

2023年，薛起堂開始廣泛地參與存量PPP項目問題的處理，相關(guān)業(yè)務(wù)量大幅增加。

他說：“現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)客戶拖欠律師費(fèi)的情況了。”

機(jī)會來臨

2023年后，萬商天勤律師事務(wù)所高級合伙人祝詣茗接觸的存量PPP項目多了很多。她說，在PPP發(fā)展以咨詢公司為主的時候，律師做的都是非訴業(yè)務(wù)，比如給項目提供法律咨詢、投融資設(shè)計。現(xiàn)在來接觸的客戶都是來尋求解決問題的，比如，情勢變更導(dǎo)致政府和社會資本無法達(dá)成一致；融資出現(xiàn)問題，項目無法繼續(xù)實施等。

2014年P(guān)PP開始發(fā)展的時候，深度服務(wù) PPP項目的主要是咨詢公司。祝詣茗告訴經(jīng)濟(jì)觀察報，當(dāng)時只有重視合規(guī)、風(fēng)險管理的機(jī)構(gòu)或者社會資本才會請律師事務(wù)所和會計事務(wù)所參與項目。

一家咨詢公司的負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，當(dāng)時律師參與的主要是PPP合同的編制和審核。基本每一家咨詢公司都會合作的一家律所。少部分的律所會擔(dān)任政府的法律顧問，負(fù)責(zé)審核咨詢公司的報告和社會資本的訴求。

上述咨詢公司負(fù)責(zé)人說，律所的收費(fèi)也從最開始的能占據(jù)咨詢費(fèi)的四分之一，到后來的定額支付，到后來合同模板樣式成熟后，律所的參與程度越來越低。

在PPP進(jìn)入存量時代后，情況開始扭轉(zhuǎn)。

過去的十年中，大量的公共服務(wù)以及基建領(lǐng)域投資以PPP模式完成，但同時這一模式也導(dǎo)致地方政府積累了大量支付義務(wù)。明樹科技公司根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺信息統(tǒng)計，截至2023年2月，在PPP項目中，政府未來總支出責(zé)任共計為14.34萬億元，其中2024年到2033年，全國政府支出責(zé)任共計8.31萬億元。僅2024年，PPP項目的政府支出責(zé)任就達(dá)到8419億元。

在財政承壓，支付能力受限以及實際運(yùn)營中的一些矛盾暴露后，存量PPP的糾紛逐漸增多，律師的角色開始凸顯。

律師的角色

祝詣茗認(rèn)為，PPP項目糾紛數(shù)量激增直接推動了法律服務(wù)需求的擴(kuò)大。這也側(cè)面反映了存量PPP項目履約過程中的問題和風(fēng)險較多。

針對存量PPP項目，部分地方政府和社會資本的目標(biāo)面臨的巨大鴻溝。比如，地方政府希望社會資本可以降低回報率，希望金融機(jī)構(gòu)能夠降低利率，甚至希望能以低價收購社會資本的股份。社會資本則希望地方政府能夠按照合同付費(fèi)。這些也導(dǎo)致雙方發(fā)生糾紛，需要律師來協(xié)調(diào)。

祝詣茗認(rèn)為存量PPP項目糾紛頻發(fā)的核心原因主要有二：其一，財政壓力和履約矛盾；其二，合同設(shè)計和執(zhí)行缺陷。她說，在當(dāng)前存量PPP項目糾紛頻發(fā)、解決機(jī)制復(fù)雜的背景下，律師的作用確實不可或缺，甚至可能成為推動項目健康發(fā)展的主流力量。

祝詣茗說，想要解決上述主要矛盾，涉及推動貸款利率、項目收益率、政府支出責(zé)任，甚至是交易結(jié)構(gòu)、財務(wù)模型等調(diào)整的談判。這使得律師的角色從傳統(tǒng)的爭議解決擴(kuò)展至項目全生命周期管理，增加了對律師的需求。專業(yè)律師能在存量PPP項目糾紛頻發(fā)的狀態(tài)下發(fā)揮更大的價值，能夠更好地保障委托方的權(quán)益。

祝詣茗的客戶包括地方政府和社會資本方，社會資本方略多。在她看來，律師很多時候是在幫社會資本尋求解決的辦法，其中最主要是解決資金問題。

祝詣茗表示，由于PPP項目本身的復(fù)雜性，涉及的資金體量大、合作期限長，操作起來又涉及投資回報率調(diào)整、貸款利率調(diào)整、履約管理、績效考核等等較為專業(yè)復(fù)雜的程序，一不小心，就會涉嫌違規(guī)，而違規(guī)又面臨整改和影響可行性缺口補(bǔ)助的到位等，律師的參與會使項目少走彎路，能夠?qū)崿F(xiàn)花小錢辦大事；再者，PPP項目訴訟案件多呈現(xiàn)先談后打、邊談邊打的趨勢，也使得律師不但在訴訟中發(fā)揮作用，在談判中也發(fā)揮著越來越重要的作用。

但是巨大的市場，并不意味著市場中的都是好業(yè)務(wù)，實際上，一些從業(yè)者已經(jīng)察覺到市場中的風(fēng)險。

2023年后，薛起堂的相關(guān)業(yè)務(wù)也出現(xiàn)大量增長，“存量項目的法律服務(wù)市場最低也是萬億元起”。

“這也就出現(xiàn)一個現(xiàn)象，雖然項目增多，業(yè)務(wù)量增多，但是回款率不如PPP的上升階段。”薛起堂告訴記者。

薛起堂說，雖然項目增多，業(yè)務(wù)需求量增加，但是欠費(fèi)問題也已經(jīng)出現(xiàn)，甚至在加劇。財政緊張的地方政府和拿不到資金的社會資本也會拖欠律師的費(fèi)用。